Bangkitkan Ekonomi Tak Bisa dengan Andalkan APBN


,Dari berbagai penjelasan pemerintah belakangan ini muncul kesan kuat bahwa pertumbuhan ekonomi bakal lebih tinggi pada semester kedua 2015 karena penyerapan anggaran akan lebih tinggi. Proyek-proyek infrastruktur bakal mulai berjalan lancar. Belanja modal bakal terealisasi. Seberapa jauh keyakinan itu memiliki pijakan kuat?

Komponen produk domestik bruto (PDB) berdasarkan pengeluaran terdiri dari (1) pengeluaran konsumsi rumah tangga, (2) pengeluaran konsumsi  lembaga non profit rumah tangga (LNPRT), (3) pengeluaran konsumsi pemerintah, (4) pembentukan modal tetap domestik bruto, (5) serta ekspor-impor barang dan jasa.

Komponen (1) dan (2) kita beri simbol Cp; komponen 3 bersimbol Cg; komponen (4) dengan simbol I; dan komponen (5) dengan simbol (X-M). Komposisi atau sumbangan masing-masing komponen terhadap PDB pada tahun 2014 tertera pada tabel di bawah. Sumbangan pengeluaran pemerintah (Cg) hanya 9,54 persen, sangat kecil dibandingkan dengan Cp yang menyumbang 57,25 persen. Sumbangan terbesar kedua adalah I sebesar 32,57 persen. Sedangkan (X-M) mendekati nol atau persisnya -0,76 persen.

ashare

Cp adalah belanja pemerintah yang habis dipakai pada tahun berjalan atau disebut juga current expenditure atau disebut juga belanja rutin. Kalaupun pemerintah menggenjot belanja rutin dampaknya terhadap pertumbuhan relatif sangat kecil karena porsinya sangat rendah (9,54 persen).

Yang kerap didengungkan akan didorong habis-habisan adalah pembangunan berbagai jenis infrastruktur. Jenis belanja ini masuk dalam pos belanja modal. Di dalam PDB, belanja modal masuk dalam I. Pada tahun 2014, I berdasarkan harga berlaku berjumlah Rp 3.434 triliun. Adapun belanja modal pemerintah yang tertera di APBN 2014 senilai Rp 135 triliun atau hanya 3,9 persen dari I. Kalaupun belanja modal pemerintah dinaikkan dua kali lipat sebagaimana tercantum dalam APBN Perubahan 2015 menjadi Rp 276 triliun, tetap saja porsinya sangat kecil, hanya sekitar 5-6 persen.

Jadi sangat jelas, menggenjot belanja untuk infrastruktur tak banyak membantu untuk mengerek pertumbuhan ekonomi.

Bahkan, sangat mungkin ekspansi anggaran lewat peningkatan belanja pemerintah, termasuk untuk infrastruktur, justru kontraproduktif bagi perekonomian secara keseluruhan. Ini tidak berarti infrastruktur tidak penting. Infrastruktur merupakan tanggung jawab pemerintah dan memang harus digalakkan. Yang dimaksud dengan kontraproduktif di sini adalah dampaknya terhadap pertumbuhan jangka pendek.

Mari kita urai satu per satu.

Pertama, untuk meningkatkan belanja pemerintah, penerimaan pemerintah harus naik. Penerimaan pemerintah yang terbesar adalah dari pajak. Oleh karena itu penerimaan pajak harus juga digenjot. Peningkatan pajak mengurangi ruang gerak masyarakat berbelanja dan dunia usaha berekspansi.

Kedua, jika peningkatan belanja pemerintah lebih besar dari peningkatan pendapatan pemerintah, maka pemerintah harus berutang lebih banyak. Agar Surat Utang Negara (SUN) laku, suku bunga SUN harus menarik, menyebabkan kenaikan suku bunga di pasar keuangan. Kenaikan suku bunga itu membuat investasi swasta turun. Jadi, peningkatan utang pemerintah menimbulkan efek mendesak (crowding out effect).

Ketiga, dalam kondisi pertumbuhan ekonomi yang melemah, pemerintah cenderung membabi-buta mencari sumber penerimaan baru dari pajak maupun bukan pajak. Seperti sudah terjadi sekarang, pemerintah mulai 1 Juli mengenakan pajak laba perusahaan bayar di muka sebesar 1 persen untuk setiap produk minerba yang diekspor. Padahal harga komoditi pertambangan sedang merosot tajam. Perusahaan tambang yang merugi pun terkena ketentuan ini. Walaupun dapat memperoleh pengembalian (restitusi pajak), kewajiban bayar pajak di muka tentu saja menambah beban dan mengganggu arus dana perusahaan. Akibat selanjutnya, produksi turun dan akhirnya penerimaan negara bukan pajak (royalti, bagi hasil, dan lain-lain) juga turun. Ini sekedar satu contoh saja. banyak lagi praktek sejenis itu yang menambah beban perusahaan.

Jadi, kebijakan apa yang lebih ampuh untuk menggenjot pertumbuhan? Seperti terlihat pada tabel di atas, amankanlah Cp dan I. Sirnakah segala kebjakan yang menekan Cp dan I. Ciptakan iklim investasi yang kondusif, misalnya hapuskan pengenaan pajak penghasilan bayar di muka untuk seluruh impor bahan baku dan penolong. Ironisnya, Kementerian Keuangan baru-baru ini justru menaikkan pajak jenis ini dari 7,5 persen menjadi 10 persen. Bukannya dihapus, malahan dinaikkan.

Postur Kabinet


Mirip dengan postur tubuh, postur kabinet tampaknya tak ada hubungannya dengan ideologi. Juga tidak berkorelasi kuat dengan besarnya negara atau jumlah penduduk. Tiongkok yang otoritarian dengan penduduk terbesar di dunia dan perekonomian terbesar kedua di dunia hanya memiliki 25 kementerian, tanpa pos menteri koordinator. India yang demokratis dengan penduduk terbesar kedua di dunia dan perekonomian terbesar ketiga di dunia hanya memiliki 23 kementerian, juga tanpa menteri koordinator.

Sebaliknya, Afrika Selatan yang demokratis dan bukan Kelompok-20, dengan penduduk hanya sekitar 40 juta jiwa, memiliki 35 kementerian. Kendati tergolong tambun, Afrika Selatan tidak memiliki menteri koordinator.

Tak juga terlihat kaitan erat antara postur kabinet dan bentuk negara. Tiongkok dan Afrika Selatan Widodo, menurut rencana, memiliki 34 menteri dengan tetap mempertahankan tiga menteri koordinator.

Pada awal reformasi, sebetulnya sudah terjadi perampingan kabinet. Namun, sejak pemerintahan Yudhoyono, kabinet kembali tambun. Pemerintahan Jokowi nanti tampaknya tak kuasa merampingkan kabinet. Alasan paling rasional Yudhoyono dan Jokowi memiliki banyak menteri adalah realitas politik. Struktur kekuasaan politik semakin divergen. Pada Pemilihan Umum Legislatif 2014, partai terbesar hanya meraih 19 persen suara atau 19,5 persen kursi DPR. Kalaupun tiga partai terbesar bergabung, perolehan suara dan kursi DPR tidak mencapai 50 persen.

Meskipun bentuk pemerintahan kita presidensial, dengan presiden dipilih langsung oleh rakyat, tetap saja presiden gamang jika tidak memiliki “koalisi” mayoritas di DPR.

Dengan postur kabinet yang tetap tambun, apakah pemerintahan mendatang akan lebih efektif? Bagaimanapun, postur tambun bakal membuat gerakan tubuh kurang lincah dan lebih rentan terjangkit penyakit koordinasi dan proses pengambilan keputusan kian lama.

Presiden terpilih Jokowi bisa terhindar dari penyakit akut itu asalkan mengindahkan tiga hal. Pertama, jika ada perbedaan pandangan atau kebijakan antar-kementerian, presiden segera mengambil alih persoalan dan mengambil keputusan. Presiden memutuskan berdasarkan masukan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) yang sepatutnya di bawah kantor kepresidenan. Seluruh staf kantor menteri koordinator dilebur ke Bappenas dan sebagian memperkuat kantor kementerian sektoral.

Kedua, merampingkan setiap kementerian. Bukankah seharusnya postur pemerintahan pusat, setidaknya di bawah kementerian, semakin ramping mengingat hampir seluruh kewenangan telah diserahkan kepada pemerintah daerah? Alih-alih semakin ramping, justru pada era otonomi daerah posisi eselon I kian bertambah. Besarnya anggaran perjalanan dinas dan rapat yang dikeluhkan Jokowi adalah wujud dari kewenangan pusat yang cenderung kian mencengkeram. Sebagai mantan kepala daerah, Jokowi sadar betul akan persoalan ini sehingga diharapkan justru lebih memberdayakan daerah ketimbang menambah kewenangan pusat.

Ketiga, membenahi proses perencanaan anggaran. Sejak era reformasi, tak sekalipun APBN tanpa perubahan di tengah jalan. Pada era Yudhoyono, pernah terjadi dua kali perubahan APBN (APBN-P) dalam setahun.

Selama era Yudhoyono, perubahan mendasar tidak terjadi di DPR. Hal ini terlihat dari relatif kecilnya perubahan dari rancangan APBN (RAPBN) dan APBN ataupun antara RAPBN-P dan APBN-P. Perubahan terbesar, bahkan kerap sangat drastis, terjadi antara APBN dan APBN-P dan antara APBN-P dengan realisasi. Contohnya, defisit dalam APBN 2008 sebesar 1,64 persen produk domestik bruto (PDB). Lalu berubah dalam APBN-P menjadi 2,11 persen PDB. Realisasinya hanya 0,08 persen PDB.

Katakanlah perubahan drastis tahun 2008 itu wajar karena sedang menghadapi ancaman krisis global. Namun, pola serupa kembali terjadi pada 2010 dan 2011, realisasi defisit APBN jauh lebih rendah ketimbang APBN.

Perubahan APBN sebagai cerminan buruknya proses perencanaan anggaran memorakporandakan postur anggaran karena memengaruhi langsung banyak pos pengeluaran. Hal ini terjadi karena banyak undang-undang yang mewajibkan alokasi anggaran berdasarkan persentase tertentu dari APBN atau PDB, misalnya pendidikan, kesehatan, dana otonomi khusus, alat utama sistem persenjataan, dan dana perimbangan untuk daerah.

Lebih parah lagi, dampak terhadap makroekonomi. Peningkatan tajam defisit anggaran di tengah jalan membuat pemerintah semakin agresif menerbitkan surat utang untuk mengantisipasi melonjaknya defisit anggaran. Pada waktu bersamaan, pemerintah juga agresif memotong belanja setiap kementerian/lembaga. Pemerintah lebih banyak mengisap darah perekonomian ketimbang memompakan darah ke dalam perekonomian atau dikenal sebagai crowding out effect. Hal ini membuat suku bunga tetap tinggi sehingga kian membebani dunia usaha dan menekan pertumbuhan ekonomi.

Semua itu biang keladinya adalah subsidi bahan bakar minyak. Jokowi-Jusuf Kalla tahu itu dan akan menyelesaikannya segera. Modal berharga untuk bergerak lebih lincah.

Postur kabinet merupakan realitas politik. Harapan tertumpu pada pemimpin yang mampu menggerakkan segala potensi bangsa, yang selama ini berserakan dan saling menegasikan. Pemimpin yang berani melakukan perubahan mendasar dalam pendekatan kebijakan ekonomi bagi sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat dan berkeadilan.

[Dimuat di Harian Kompas, Senin, 22 September 2014, hal.15]

Blog di WordPress.com.

Atas ↑