Penguatan Kelembagaan Hilir Migas sebagai Ujung Tombak Industrialisasi dan Peningkatan Daya Saing Nasional*

Persoalan hangat yang selama ini mendominasi diskursus dunia minyak dan gas bumi (migas) di Indonesia adalah cost recovery, lifting, pro-kontra rezim kontrak yang berlaku sekarang (production sharing contract), dan model tata kelola (“dua kaki” atau “tiga kaki”). Persoalan-persoalan itu menunjukkan bias hulu, karena memang istilah-istilah itu dipakai dalam kegiatan hulu migas.

Padahal, produksi minyak mengalami penurunan persisten. Produksi minyak tahun 2014 tinggal 788 ribu barrel per hari. Pada triwulan I 2015, penurunan produksi berlanjut, hanya 766 ribu barrel per hari. Pencapaian itu hanya 47 persen dari tingkat tertinggi tahun 1977 dan 1991 sebesar 1,7 juta barrel per hari. Tren penurunan produksi tampaknya bakal terus terjadi. Berdasarkan proyeksi SKK Migas, produksi pada 2025 terpangkas menjadi 453 ribu barrel per hari dan melorot lagi menjadi hanya 96 ribu barrel per hari.

Sebaliknya, konsumsi minyak merangkak naik dengan pasti dari 1,6 juta barrel per hari tahun 2015 menjadi 1,9 juta barrel per hari pada tahun 2025 dan sekitar 2,5 juta barrel per hari pada 2050.

Dengan kecenderungan seperti itu, kesenjangan antara konsumsi dan produksi kian menganga, dari sekitar 2:1 pada 2015 menjadi sekitar 4:1 pada 2025 dan mendekati 30:1 pada tahun 2050, ceteris paribus.

Kesenjangan yang melebar membuat impor menggelembung. Jika volume impor diperoleh dari selisih antara konsumsi dan produksi, maka impor tahun 2013 sekitar 741 ribu barrel per hari (data dari BP Statistical Review of World Energy). Berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS), impor bahan bakar minyak (BBM) pada tahun 2014 sebesar 21,1 juta ton dan impor minyak mentah sebanyak 16,2 juta ton. Tak pelak lagi, pengadaan minyak impor menjadi santapan para pemburu rente. Pengadaan yang selama ini lewat Pertamina Energy Services (PES)—anak perusahaan Petral yang sedang heboh itu—terbukti tidak efisien karena proses tendernya yang tidak transparan dan ditengarai menjadi santapan mafia migas.

Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) tidak bisa mengawasi praktek tender oleh PES karena cucu Pertamina itu berbadan hukum Singapura. Mulai 1 Juli 2015 pengadaan minyak impor sepenuhnya akan dilakukan oleh Integrated Supply Chain (ISC) Pertamina yang berlokasi di Jakarta sehingga tunduk pada ketentuan hukum Indonesia. Oleh karena itu, KPPU harus mulai mengawasi praktek tender oleh ISC agar sejarah kelam Petral/PES tidak terulang lagi. Boleh jadi, itulah tugas paling menantang bagi KPPU yang ditunggu-tunggu oleh masyarakat. Namun, tugas pembenahan pengadaan minyak bukan di pundak KPPU semata, melainkan tugas negara untuk memperkokoh kelembagaan sektor migas dengan memperkokoh pagar yang mengitari “ladang” migas kita agar tidak gampang diterobos para pemburu rente. Tanpa kelembagaan (institutions) yang kokoh, KPPU akan kembali disibukkan oleh kasus-kasus tender seperti yang terjadi selama satu dasawarsa keberadaan KPPU.

Pasar hilir migas di Indonesia didominasi oleh struktur pasar monopoli dan duopoli. Pertamina berstatus monopolis di pasar avtur, premium (RON 88) dan solar di stasiun pengisian bahan bakar umum serta minyak tanah, pengadaan elpiji 3 kg dan 12 kg. Pemerintah masih memberikan subsidi untuk solar maksimum Rp 1.000 per liter dan menetapkan harganya secara berkala. Subsdi dan penetapan harga oleh pemerintah diberlakukan pula untuk minyak tanah walaupun volumenya relatif kecil setelah muncul program konversi dari minyak tanah ke elpiji 3 kg. Untuk RON 88 pemerintah memberikan perlakuan berbeda berdasarkan lokasi. Untuk RON 88 di wilayah selain Jawa, Madura dan Bali (Jamali), pemerintah memberikan biaya tambahan pendistribusian sebanyak 2 persen dari harga pokok yang membuat harga premium di wilayah itu sekarang Rp 100 lebih murah dari wilayah Jamali. Sedangkan untuk RON 88 secara implisit dikategorikan sebagai BBM umum yang harganya tidak ditetapkan pemerintah namun marjinnya diatur minimum 5 persen dan maksimum 10 persen. BBM lainnya juga tergolong sebagai BBM umum.

Pasca pemotongan drastis subsidi BBM pada November 2014 tampaknya pemerintah belum menemukan formula yang stabil dan konsisten. Komponen alpha dalam perhitungan harga pokok selalu berubah. Pemisahan Jamali dan di luar Jamali kurang pas karena di luar Jamali pun ada fasilitas kilang sehingga belum tentu ongkos distribusi lebih murah di Jamali ketimbang di luar jamali.

KPPU bisa memberikan masukan atau rekomendasi untuk menghasilkan formula harga yang lebih baik, transparansi komponen-komponen yang membentuk harga, dan mendorong persaingan usaha lebih sehat di pasar BBM.

Mengingat penggunaan gas akan semakin besar bagi sektor usaha dan industri, rumah tangga, dan transportasi, penataan pasar gas amat mendesak.

Keberadaan Undang-undang No.5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat antara lain bertujuan menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi ekonomi nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Sejauh ini pasar gas belum memenuhi semangat Undang-undang No.5/1999. Dua pelaku terbesar (Pertamina dan PGN) membangun infrastruktur pipa gas sendiri-sendiri, sehingga tak kunjung mencapai keekonomian skala (economies of scale). Fungsi market creating mandeg. Pelanggan gas rumah tangga sejak zaman kolonial hingga sekarang hanya 90.000. Stasiun pengisian bahan bakar gas (SPBG) tak sampai 100 di seluruh Indonesia. Pasar SPBG terbagi dua. Pengusaha SPBG yang memperoleh pasokan dari Pertamina memperoleh margin Rp 860 per liter setara premium (PLSP)sedangkan yang memperoleh pasokan dari PGN hanya memperoleh Rp 349 PLSP.

Gas untuk industri menghadapi mata rantai panjang. Perbedaan harga di tingkat produsen dan konsumen mencapai tiga sampai empat kali lipat. Konsumen tidak bisa membeli langsung dari produsen, melainkan harus melalui beberapa pedagang perantara.

Keganjilan di pasar gas antara lain karena ketentuan tentang open access tidak kunjung terlaksana.

Oleh karena itu, pembenahan tata niaga gas sangat mendesak. Pertama, perlu dipikirkan kehadiran perusahaan yang mengelola infrastruktur jaringan pipa. Kedua, pembentukan agregator untuk mengefisienkan mata rantai distribusi gas. Agregator ini jangan sepenuhnya dimiliki oleh produsen gas atau pedagang besar tetapi dimiliki bersama oleh produsen dan konsumen besar agar kekuatan produsen dalam menetukan harga tidak dominan.

* Dimuat di Bisnis Indonesia, Rabu, 27 Mei 2015, hal. 25.