Pembenahan Kelembagaan sebagai Prasyarat Mengakselerasikan Kemajuan Ekonomi

Zig Zag

Hampir semua sistem ekonomi pernah diterapkan di Indonesia. Demikian juga dengan sistem politik. Perubahan kerap terjadi dari satu ekstrem ke ekstrem lain. Tidak seperti pendulum yang bergerak dinamis, perubahan berlangsung statis, dalam artian setelah pendulum terpaku pada satu titik ekstrem cukup lama, lalu serta merta berayun ke titik ekstrem lainnya dan berhenti seketika.

Tidak hanya dalam tataran sistem, subsistem dan pilihan kebijakan pun silih berganti dengan spektrum yang bertolak belakang. Reformasi melahirkan perubahan drastis dari sistem pemerintahan serba terpusat menjadi sistem pemerintahan yang memberikan otonomi luas bagi pemerintahan daerah, bahkan langsung kepada pemerintahan kota dan kabupaten, tidak melalui penguatan pemerintahan provinsi. Sistem multipartai di masa pemerintahan Orde Lama berubah menjadi hanya tiga partai, lalu berubah lagi menjadi sistem multipartai sejak kebangkrutan Orde Baru.

Yang paling mutakhir adalah kebijakan subsidi bahan bakar minyak (BBM) yang tiba-tiba dipangkas. Sekarang, hanya minyak tanah dan solar yang masih disubsidi. Pmerintah tidak lagi mengalokasikan dana subsidi dalam anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) untuk BBM jenis premium Pemerintah tiba-tiba mengambil keputusan untuk menyerahkan harga premium pada mekanisme pasar. Sejumlah menteri dengan gagah berani sesumbar bahwa rakyat harus terbiasa dengan fluktuasi harga BBM.

Pada forum perayaan 60 tahun Konferensi Asia Afrika minggu keempat April 2015, Presiden Joko Widodo dengan lantang mengritik ketakberdayaan PBB serta kemandulan Bank Dunia, IMF, dan ADB. Rupanya, Indonesia berpaling ke Tiongkok sedemikian mencoloknya sebagaimana terlihat dari hampir seluruh proyek infrastruktur disapu oleh Tiongkok. Pendulum bergeser dari Barat ke Timur.[1]

Rezim perdagangan luar negeri Indonesia tergolong bebas, bahkan lebih terbuka dibandingkan negara-negara Asean di luar Singapura. Tarif bea masuk rerata Indonesia relatif sangat rendah. Perbankan asing leluasa beroperasi dan berekspansi di Indonesia. Rezim devisa pun bebas. Belakangan, pemerintah memperketat aturan tatkala menyadari penetrasi asing sudah sangat dalam dan negara-negara tetangga masih saja menerapkan aturan ketat bagi pelaku usaha Indonesia yang hendak membuka cabang danberekspansi di negara mereka. Pemerintah hendak melaksanakan asas resiprositas.

Di bidang pendidikan, kurikulum kerap berubah sehingga menimbulkan kekacauan dalam pelaksanaannya. Ujian nasional tidak lagi menjadi syarat kelulusan, tetapi perumusan kebijakan baru tidak dilandasi pemikiran matang sehingga menimbulkan banyak kritik.

Perubahan seketika juga semakin kerap sebagai konsekuensi putusan Mahkamah Konstitusi yang membatalkan banyak undang-undang. Beberapa undang-undang tak berusia lama. Selain itu, penafsiran pasal oleh lembaga penegak hukum bisa berbeda, bahkan bertolak belakang.[2] Dalam beberapa kasus, pembatalan undang-undang menimbulkan ketidakpastian hukum. Putusan Mahkamah Konstitusi yang membubarkan Badan Pelaksana Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi (BP Migas) ditanggulangi dengan pendirian Satuan Kerja Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas). Hanya berganti nama. Ketuanya saja yang diganti, selebihnya praktis tidak berubah. Idealnya, Presiden mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) yang kemudian dibahas di DPR untuk menghasilkan undang-undang pengganti atau amandemen atas undang-undang tersebut, sehingga bisa menghindari ketidakpastian hukum.

Kerap Hendak Melangkah ke Masa Lalu

Mikhail Gorbachev pernah mengatakan: “If what you have done yesterday still looks big to you, you have not done much today.” Jangan-jangan apa yang dikatakan Gorbachev masih relevan bagi kita.

Setelah berulang kali mencoba dan hasilnya tak kunjung memuaskan, lalu muncul keinginan kembali ke masa lalu. Muncul stiker dengan wajah Soeharto bertuliskan: Enak jamanku toh. Di industri migas juga begitu. Ada yang mengusulkan kembali ke masa sebelum Undang-undang No.22 Tahun 2001 yang menempatkan Pertamina sebagai operator sekaligus regulator. Apalagi Mahkamah Konstitusi telah membatalkan beberapa pasal dalam undang-undang itu, yang mengakibatkan BP Migas dibubarkan. Penggantinya adalah SKK Migas. Cuma ganti nama.

Padahal konteksnya sudah berubah total. Di masa Orde Baru, persaingan politik sangat rendah. Partai disederhanakan menjadi hanya tiga (Golkar, Partai Demokrasi Indonesia, dan Partai Persatuan Pembangunan). Setiap pemilihan umum, belum selesai perhitungan suara sekalipun hasilnya sudah bisa ditebak: Golkar setidaknya dapat sekitar 70 persen suara. Kala itu di DPR ada Fraksi TNI/Polri. Tak pelak lagi, di DPR Soeharto berkuasa penuh dengan jumlah kursi mencapai sekitar 85 persen. Konsentrasi kekuasaan sangat tinggi atau dispersi kekuatan politik rendah.

Kapasitas institusional juga rendah sehingga menimbulkan potensi besar persoalan governance. Tidak heran jika korupsi mendarah daging di elit kekuasaan. Korupsinya terpusat, terorganisir, dan sistemik. Pemerintahan berjalan efektif, dalam artian apa saja yang telah digariskan penguasa tertinggi terlaksana dengan mulus. Tetapi, efektif belum tentu benar. Apalagi tidak ada mekanisme checks and balances yang memadai. Sekali salah langkah bisa kebablasan, yang muaranya menjelma menjadi krisis sebagaimana terjadi tahun 1998. Sementara itu, Pemerintah pusat sangat dominan. Segalanya serba sentralistik. Lihat Peraga 1.

[1] Walaupun kenyataannya Bank Dunia dan ADB masih deras mengucurkan pinjaman. Indonesia tidak diajak bergabung dalam BRICS (Brazil, Rusia, India, China, dan South Africa). Padahal dilihat dari kriteria ekonomi, Indonesia jauh lebih pantas masuk ketimbang Afrika Selatan).

[2] Kepolisian RI pada tahun 2012 menyatakan penetapan terdakwa tidak bisa dipraperadilankan (kasus Bibit-Chandra atau yang terkenal dengan cicak-buaya); sedangkan pada kasus Budi Gunawan, Mabes Polri lewat Kabareskrim menyatakan penetapan terdakwa bisa dipraperadilankan.

Di era reformasi pasca tumbangnya Soeharto, pendulum bergeser ke ekstrem lain, lalu berhenti. Persaingan politik tiba-tiba menjadi tinggi. Tidak pernah lagi satu partai menang mutlak dalam pemilihan umum. Pada pemilihan umum 2014, PDI Perjuangan sebagai pemenang pemilu, hanya meraih 19 persen suara sah. Jika, katakanlah, terjadi koalisi besar (grand coalition) yang mencakup tiga besar partai pemenang pemilu (PDI Perjuangan, Golkar, dan Gerindra), keseluruhan kursi mereka di DPR hanya 48,7 persen. Jadi, koalisi besar sekalipun belum menghasilkan mayoritas sederhana (simple majority) di DPR. Betapa tingginya dispersi kekuatan politik dewasa ini.

Tidak pernah pula, kecuali selama Orde Baru, satu partai politik menang dua kali berturut-turut dalam pemilu. Setiap pemilu selalu menghasilkan pemenang baru.

Sementara itu, kapasitas institusional tidak mengalami perbaikan berarti. Yang berlangsung adalah mengubah undang-undang dan menambah undang-undang, tetapi dengan kualitas yang buruk, sehingga kerap tidak bertahan lama karena dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi.

Korupsi kian tersebar, tidak lagi terbatas di pusat kekuasaan, karena governance problems tetap tinggi. Jadi, persoalan tata kelola (governance) senantiasa menggelayuti kehidupan berbangsa dan bernegara, nuansanya saja yang berbeda. Peraga 2a menunjukkan posisi Indonesia sebelum krisis tahun 1998 berada di kiri atas: dispersi kekuatan pengambilan keputusan rendah (terkonsentrasi) sehingga berpotensi mengalami persoalan governance tinggi. Posisi Indonesia lebih tinggi dari Malaysia. Tengok lompatan setelah krisis pada Peraga 2b. Posisi Indonesia berpindah ke ektrem lain: dispersi kekuatan pengambilan keputusan tinggi (terfragmentasi), lebih tinggi dari Filipina dan Thailand. Walhasil, potensi munculnya persoalan governance tetap tinggi.

Pemerintahan menjadi kurang efektif. Walaupun indeks keefektifan pemerintah (government effectiveness) menunjukkan sedikit perbaikan, namun tandanya masih negatif. Sebelum reformasi dan setelah reformasi, indeks untuk Indonesia tetap saja negatif. Indonesia hanya lebih baik dibandingkan dengan negara-negara Indochina (Vietnam, Laos, dan Kamboja). Negara-negara ASEAN lainnya berada di zona positif (Lihat Peraga 3). , Indeks keefektifan pemerintah untuk Indonesia selama kurun waktu 1996-2013 selalu negative (lihat Peraga 4).

Indeks keefektifan pemerintah merupakan salah satu unsur dari governance index.Unsur lainnya adalah: voice and accountability, political stability and absence of violence, regulatory quality, rule of law, dan control of corruption. Indeks untuk masing-masing unsur tertera pada Lampiran.

Era reformasi ditandai pula oleh pererapan otonomi daerah. Pemilihan gubernur, bupati dan walikota dilakukan secara langsung. Hampir semua kewenangan dilimpahkan kepada daerah.

Perubahan-perubahan mendasar terjadi tanpa diiringi oleh penataan kelembagaan yang memadai. Akibatnya muncul beragam ekses dan menjadi kontraproduktif. Muncul tarik-ulur, beberapa kewenangan kembali ditarik ke pusat. Bahkan muncul desakan agar gubernur, bupati, dan walikota dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).

Jika kita kembali ke Peraga 1, pilihannya hanya dua: ke kotak kiri-bawah (kuadran III) atau ke kotak kanan-bawah (kuadran IV). Agaknya tidak realistis kalau bergerak ke kuadran III. Mau kembali ke masa Orde Baru?

Karena itu, pilihan yang paling realistis adalah bergerak ke kuadran IV. Tentu saja tidak bisa serta merta, melainkan bakal berlangsung bertahap. Indonesia in making, harus bersabar, ketimbang cari jalan pintas tetapi menuju kemunduran.

Bertolak pada keyakinan bahwa persaingan politik akan tetap tinggi dan sulit membayangkan kembali ke era penciutan partai mengingat kebhinekaan Indonesia, maka tugas sejarah kita adalah mewujudkan Indonesia baru dengan memperkokoh kelembagaan dan kapasitas kelembagaan.